Административно-териториално устройство на Република България

Софийски университет „Св. Климент Охридски“
Философски факултет
Специалност „Публична администрация“
Учебна дисциплина
„Административно-териториално устройство на Република България“
Преподавател: проф. д-р инж. Йордан Стойчев Ботев


ТЕМА 1. “Административно-териториално устройство (АТУ) – същност”
І. Определение.
ІІ. Цели, обхват и принципи при АТУ:
1. Цели;
2. Обхват;
3. Принципи:
а) общосистемни принципи;
б) специфични принципи.
ІІІ. Условия и етапи при провеждане на промени в АТУ.

Анотация:

Административно–териториално устройство – същност
Административно-териториалното устройство (АТУ) е съзнателно
провеждана дейност по разделяне на територията на страната на административно-
териториални структури и създаване в тях на институции и административни органи
за провеждане на политиката на държавата и местните власти предвид тяхната
йерархична съподчиненост и правомощия, установени със закони.
АТУ може да се дефинира като съставна част от териториалната организация
на държавата и нейната администрация. По същество това включва разделянето на
територията на страната на административно-териториални структури за създаване
на оптимални условия за ефективното протичане на жизнените процеси в
обществото и за упражняване на държавната власт.
Социално-политическото значение на АТУ се състои в това, че то оказва
влияние върху дейността на държавните и местните власти и самоуправлението,
върху отношенията между централните и местните власти и между тях и
населението.
Изпълнението на задачата на АТУ за създаване на предпост авки за
осъществяването на социално-икономическите, културно-образователните и правно-
защитните функции на държавата изисква спазването на различни принципи, като:
самоопределение и самоуправление; демократичност; децентрализация и
деконцентрация; комплексност на дейността и др.

1. Цели, обхват и принципи при административно - териториалното
устройство
Целите и аргументите на решенията при АТУ е необходимо да се определят
от изискването за създаване на предпоставки за изграждане на стабилни и ефективни
структури на държавната администрация и условия за успешното провеждане на
социално-икономическата политика на държавата в различни аспекти.
Целите на промените в АТУ са продиктувани от перспективите за развитието
на държавата. Такива са плуралистичната политическа система и икономиката,
ориентирана към пазарното стопанство и свободната стопанска инициатива, за което
е постигнат политически консенсус между политическите партии и обществените
движения в страната. Това е залегнало като постановка в Конституцията на
Република България (КРБ, Обн. ДВ, бр.56 от 13 юли 1991 г., чл.11, ал.1 и чл.19).

Учебният ресурс е създаден по проект, осъществяван с финансовата подкрепа на Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси”,
съфинансирана от Европейския социален фонд на Европейския съюз.
2
Аргументите към предлаганите решения при АТУ е необходимо да се
извеждат от задълбочени научни изследвания и изводи от нашия и чуждия опит. При
съблюдаването на тези особености може да се очаква, че нормативната уредба в тази
връзка като цяло ще бъде стабилна и ще способства за създаването на териториални
общности, относително независими от политическата конюнктура.
При отчитане на историческите, политическите и нормативн ите
предпоставки, основните цели на административно-териториалното устройство са
насочени към:
1. Усъвършенстване и развитие на териториалната, функционалната и
институционалната организация на местното управление и самоуправление и
взаимоотношенията му с централните органи на държавната власт;
2. Утвърждаване и развитие на демократични процедури и механизми в
организацията и функционирането на местното самоуправление;
3. Засилване и разгръщане на процеса на децентрализация на властта;
4. Защита на националните интереси и сигурност;
5. Създаване на условия за интегриране на дейността на местните и
регионалните структури за управление и самоуправление с тези на европейските
страни.
Важно условие за постигане на това е спазването на принципите и
изискванията залегнали в Европейската харта за местното самоуправление (ЕХМС),
която е ратифицирана от Народното събрание на Република България през 1995 г.
При спазването на всички необходими условия, дейността по АТУ в
Република България обхваща:
- административно-териториалното деление на територията на страната и на
големите градове с население над 300 хил. жители;
- регламентиране и организация на системата на дейност на държавните
органи на управление и местното самоуправление в административно -
териториалните структури.
Характерни особености на АТУ на Р. България са:
- обособените два вида административно-териториални единици (АТЕ) –
области и общини, в съответствие с конституционните разпоредби (чл.135, ал.1 от
КРБ);
- формирането на кметства от едно или няколко населени места и на райони в
големите градове като съставни административно-териториални единици (САТЕ) в
общините;
- определянето на населените места и селищните образувания като
териториални единици (ТЕ) и разграничаването на населените места на села и
градове;
- прилагането на единен подход и общи принципи при определяне на
основните елементи на АТЕ, САТЕ и ТЕ – територия, граници, наименование и
административен център;
- регулиране и балансиране на динамиката и стабилността на процесите при
административно-териториални промени според волята на населението;
- допускането на алтернативни възможности за осъществяване на промени на
различните териториални нива (национално, регионално/областно и местно).
Организацията на работата на държавните органи на управление и
местното самоуправление е свързана с определяне на:
- собствената сфера на дейност на различните власти и разграничаване на
техните правомощия от тези на централната власт;
- делегираната сфера на дейност, правата и отговорностите на органите, които
я осъществяват;

Учебният ресурс е създаден по проект, осъществяван с финансовата подкрепа на Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси”,
съфинансирана от Европейския социален фонд на Европейския съюз.
3
- правомощията на изборните и изпълнителните органи на местното
самоуправление;
- реда и условията за свободно сдружаване и асоцииране на местните власти;
- контролните органи, техните правомощия и видовете контрол.
Общосистемните принципи в АТУ са характерни за формирането и
функционирането на всяка една обществена система или процес. Към тях могат да се
отнесат следните принципи:
- Комплексност, предполагаща цялостно и единно обхващане и обосноваване
на политическите, нормативно-институционалните, организационно-техническите,
финансово-икономическите, информационно-технологичните и кадровите проблеми;
- Непрекъснатост, обособяваща промените в АТУ като перманентен и
продължителен процес;
- Йерархичност и рационална разпоредителност, дефиниращи нивата на
изграждане на местните органи на властта;
- Ефективно съчетаване на централизацията и децентрализацията между
държавното управление и местното самоуправление;
- Обвързване на териториалното и специализираното отраслово развитие.
Към тази група на общовалидни системни принципи могат да се отнесат и
тези за нормативното регламентиране, икономическата ефективност, научната
обоснованост и др.
Специфичните принципи в АТУ по същество определят конкретните
изисквания към съдържанието и същността на промените. Към тях спадат:
– Самоопределение и самоуправление на обособените териториални
общности.
Самоопределението се заключава в изявената воля за самоуправление на
повече от 50% от постоянните пълнолетни жители на населените места от
предполагаемата териториална общност.
За самоуправление може да се говори най-общо, когато са налице шест
основни условия в териториалната общност, а именно:
 самоопределение;
 управление на населението в свой интерес, което се осъществява при
осигуряване на съвместимост с държавната политика и правото на всеки да изразява
свободно своето мнение;
 собствено законодателство, валидно в границите на териториалната
общност (общината);
 административна автономия, контролирана цялостно от населението и само
по законосъобразност от държавата;
 собственост – обща за териториалната общност и отделна от държавната;
 специфични собствени приходи за териториалната общност и бюджет,
съизмерими с разходите по упражняване на правомощията и функциите на местната
администрация, които да са регламентирани по законов път и да е определен
финансовият механизъм за тяхното преразпределение.
– Демократичност – осъществява се чрез механизма на ефективното
обществено информиране, съгласуване и участие. Информирането се заключава в
създаване на условия за узнаване на проблемите и начина на тяхното решаване.
Съгласуването се осъществява чрез конкретизиране на желанията и потребностите
на по-голямата част от хората, а участието е посредством тяхното ефективно
изразяване на становища, желания и поведение.
– Организационна съвместимост при изпълнение на децентрализирани,
деконцентрирани и делегирани правомощия и функции в териториалните общности
Проблемите на АТУ са пряко свързани с децентрализираните,
деконцентрираните и делегираните правомощия и функции от централната власт в

Учебният ресурс е създаден по проект, осъществяван с финансовата подкрепа на Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси”,
съфинансирана от Европейския социален фонд на Европейския съюз.
4
различните административно-териториални структури. Те са определящи за
административно-териториалното деление на страната и за нормативната база във
връзка с местното самоуправлеине и местната администрация. От промените в
съотношението на тези правомощия и функции зависи в голяма степен и
протичането на демократичните процеси, на които един от индикаторите е
разширяването на местното самоуправление.
– Комплексност на дейността в отделните териториални общности и
интегрираност по отношение на по-висшите в йерархията административно-
териториални структури.
Под местно самоуправление се разбира правото и реалната способност на
местните власти да регулират и управляват в рамките на закона съществена част от
обществените дела на своя собствена отговорност и в полза на своето население.
Това право се упражнява чрез съвети и събрания, членовете на които са избрани чрез
свободни, тайни, равни, преки и общи избори и които могат да разполагат с
изпълнителни органи, отговорни пред тях. Тази постановка не отнема правото и
възможността за провеждане на събрания на гражданите, референдуми или на всяка
друга форма на пряко участие на гражданите, когато това е позволено от закона.
Целесъобразно е административно-териториалното деление на Р. България да
се провежда така, че обособените териториални общности да са съизмерими и
функционално подобни на тези в страните от Европейската общност, като при това
се запазят историческите традиции на нашата страна в тази връзка.

2. Етапи и условия за провеждане на реформата в АТУ на Република
България
2.1. Етапи за провеждане на реформата в АТУ
Осъществяването на административно-териториална реформа (АТР), която
включва националното ниво изисква продължителен период от време, който според
опита на други страни обхваща не по-малко от десет-дванадесет години.
С приетите през 1991 г. Конституция на Р. България и Закон за местното
самоуправление и местната администрация (ЗМСМА, Обн. ДВ, бр.77 от 17
септември 1991 г.), както и с проведените през същата година демократични местни
избори, е поставено началото на този дълготраен процес.
В съответствие с възприетия подход необходимите задачи по провеждането
на АТР на национално ниво са планирани да се осъществят етапно, както следва:
Първи етап 1995–1998 г.: основна цел – преход към рационална
децентрализация в управлението и укрепване на общинското ниво на
самоуправление. Включва два вътрешни подетапа:
 подетап 1995 г.: обхваща подготовката и п